近年来，在全国城管系统负面新闻频发的情况下，西安市莲湖区城管执法局独辟蹊径探索出一套标准化执法模式，有效提高了依法行政水平和城市精细化管理水平，也为城管执法走出暴力执法和暴力抗法的怪圈进行了有益探索，适应了建设透明政府、服务政府、责任政府和法治政府的必然要求——
 
　　本报记者郝振宇
　　8月21日上午，西安市团结中路一家自行车经营商户占道经营，着装整齐的莲湖区城管执法局土门中队的执法人员上前处理。
　　与其他城管执法工作程序不同的是，在正常执法的同时，随之同行的还有莲湖区公证处的公证员如实记录下每一步执法步骤。根据程序，公证处那位名叫曹莉萍的女公证员在履行完自己的职责后，将在15个工作日内出具具有法律效力的公证书。整个执法过程同样围满了旁观的路人，但整个执法过程文明有序。
　　据西安市司法局同志介绍，莲湖区公证处城管执法公证室于今年6月底成立，是全市首家在城管执法部门成立的公证室。通过近两个月的尝试，截至当日，公证员已跟随城管执法人员行动80多次，出具了76件公证书。这一举措在全国尚属首家，它有效破解了城管执法在主体、程序、处罚和送达方面的难题，在提高城管标准化执法水平的同时，也有效保障了行政相对人的合法权益。
　　莲湖区城管执法局局长刘卫告诉记者，这只是他们从2009年开始尝试推行“标准化执法”，开创依法行政新模式的举措
　　之一。
　　所谓标准化执法，就是用程序法规范执法行为，用细化的标准压缩自由裁量权“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理。
　　莲湖区城管执法局如今把他们的做法总结归纳为实施“一线、四体、十五化”的全面发展战略框架。即以城市精细化管理为主线，建立和完善标准化案件办理体系、动态秩序管控体系、多元服务群众体系、队伍管理体系四大体系，形成了职权分离廉洁化、司法监督全程化、重大案件联动化、执法过程柔性化等十五化特色，推动城市管理标准化执法体系逐步走向成熟，实现城市管理从粗放型向精细化、从人治向法治的全面转型。
　　记者近日与西安市司法局同志一起考察，发现他们的做法有不少特色和亮点。
　　特色之一：“四权分离”，从制度上保证廉洁执法
　　莲湖城管经验的核心就是实行“四权分离”。他们根据政治学权力制衡原理，将执法人员检查权、调查权、处罚权、强制权通过部门和工作程序设置实现相互分离，力争消灭寻租空间，实现了权力的互相监督。即把城市管理综合执法设置为11个环节来体现“四权分离”，具体是行政指导、收集案源线
　　索、督办案件、立案、调查取证、作出处理意见、陈述申辩、处罚决定、执行、结案、跟踪回访。对“四权”实行多个部门的链条式管理，从而使执法从“个人行为”变成了“组织行为”“程
　　序行为”，彻底改变了城管人员随意执法的现象。特别在处罚决定环节上，废除了当场罚款，当事人凭《处罚决定书》到指定银行履行处罚义务。在执行环节上，通过建立城管巡回法庭对个别案件进行强制执行，引导管理对象自觉服从城市管理。
　　特色之二：综合执法联席会议，实现重大案件联动化
　　由于城市管理涉及多部门职能、综合联动执法工作机制平台缺失的现状，该局遵循“机制顺畅、部门联动、解决高效”的工作思路，建立了城市管理综合执法联席会议制度，真正形成解决问题的工作合力。由政府分管领导亲力主抓，莲湖城管执法局全面组织协调城管、监察、建住、规划、工商、公安、街道办事处等27个职能部门，重点解决涉及多部门职能交叉、单一部门无力解决的疑难杂症。经联席会议明确任务内容、标准和完成时限要求后，由城管部门或指定的牵头单位统一组织开展工作、解决问题，各成员单位跟进管理，形成管理与执法的无缝衔接，推动解决城市精细化管理重大疑难问题的联合执法工作进入制度化、长效化轨道。
　　针对城市管理的难题，由执法部门连续一周整治，整治后由执法部门配合属地街办连续两周值守，实现彻底治理。通过此法他们仅10天就彻底解决了北大街15年未能解决的违章建筑问题；通过联合对60余家餐饮单位综合检查，行政处罚30家，有效解决了北关正街、团结中路占道经营以及柴家十字出店经营的难题。
 
　　特色之三：建立自由裁量权标准，做到执法过程透明公正
　　城管执法的处罚幅度弹性大，一直是群众反映较为强烈的问题。为此，他们针对日常管理中最常见的72种违法行为，从适用的40多部法律中分别为其固定了唯一的处罚依据，并在法定裁量幅度内将处罚标准细化成2-4个档次，做到了同样违法行为处罚措施一致，体现了执法的公平。
　　过去，处罚的轻重和实施仅在一两个人之间实现，当事人的合法权益无从保障。为此，该局从四个方面改进：第一，由当事人申请，重大处罚召开听证会；第二，不论案件处罚金额大小，鼓励当事人在服务大厅公开陈述申辩；第三，跟踪回访案件，更改和撤销不当处罚4起。第四，案件通过网上办案系统公示，当事人可随时在终端机上进行查询，办案过程得到有效监督。
　　特色之四：人性化管理，实现柔性执法
　　以往的执法方式偏重于事后处罚，不注重做事前工作，相对人抵触感强，导致冲突不断。标准化执法把有效预防作为最重要的前置环节，建立有效的疏导和沟通渠道，实现了城管执法从刚性走向柔性、从管制走向服务。
　　该局规定对违法行为轻微或初到西安市的投资商、外地游客违反有关城管法律法规的，坚持只批评教育，不处罚的原则，做到人性化执法；对困难相对人提供人性关怀，按规定予以减免，设计处罚减免办法和流程，对初次违规，特别是对社区、街办提供相关证明的生活困难相对人，按照法律规定给予最大减免；设立便民服务点，争取市上支持，结合困难相对人特长，在适合区域为其提供经营摊位，保障困难相对人有长期稳定的生活来源；设立救助基金提供就业支持和经济救助，争取区慈善协会支持，建立城管执法困难相对人救助基金以及设立专用账号，号召城管工作人员以及社会各界捐款，目前已经募集到了12万元，并制定了扶持困难相对人就业和资金救助的办法，按标准提供就业扶持和经济帮助。实现人性化管理，有效解决了制约城管执法工作中的安全保障难题，为城管执法走出暴力执法和暴力抗法的怪圈进行有益探索。截至目前，共保障“治污减霾”以及北关正街、团结中路、南小巷等区域集中整治行动工作50余次，未发生一起暴力抗法事件。
　　莲湖区城管执法局的做法取得了明显的实践效果：推行“标准化执法”以来，他们共办理案件26430起，申请法院强制执行2580起，21000多起当事人自觉履行了义务，无一起行政复议和行政诉讼。据随机调查，有94.5%以上的被访者认为标准化执法开展后莲湖环境秩序明显好转；2010年前群众对他们的行风投诉平均每年都有20次左右，近3年降为零投诉。该局也因此在2011年荣获首届“中国法治政府提名奖”，2013年被全国普法办授予“全国法治区县创建活动先进单位”。