我国人口老龄化加速，年轻力壮的劳动力逐年减少，用工成本增加，超龄人员就业情形越来越普遍，绝大多数集中于餐饮、保安、清洁等劳动密集型的服务行业。根据相关法律规定，劳动者达到法定退休年龄则劳动合同终止，这意味着超龄职工不受《劳动合同法》保护，遭遇的工伤认定难、讨薪难等现实困境就愈发凸显。

　　能否从法律层面保障该群体的权益，让他们同样享受作为合法劳动者的基本权益，就显得十分必要和迫切，针对此问题，记者专访了西北政法大学经济法学院教授、校学术委员会委员、社会法研究所所长谢德成。

　　记者：当前，绝大多数的超龄劳动者都面临工伤认定难的问题，是否相关法律不够完善?

　　谢德成：我国工伤保险制度最早建立于解放初期，由于与现有的社会保险理念有很大的差别，一般称那个阶段的工伤保险为劳动保险。《劳动法》颁布后，适用新型劳动关系形态，1996年，原劳动部颁布《企业职工工伤保险试行办法》，初步建立了具有社会统筹性质的当代工伤保险制度，将工伤保险的适用范围扩展到所有企业。2004年实施的《工伤保险条例》(2010年修改)，不仅提升了我国工伤保险的的立法层次，而且在适用范围上将其与《劳动合同法》的适用范围等同，将绝大多数的用人单位和劳动者纳入其中，在工伤保险原则、工伤认定、工伤鉴定、工伤待遇方面有了更大的立法突破。2010年颁布的《社会保险法》，对有关工伤认定条件和待遇支付渠道做了进一步的调整。自此，适应我国市场经济发展的工伤保险制度进入到一个成熟和稳定的发展时期。

　　我国社会保险尤其是职业社会保险建构与劳动关系有着紧密的关联性与依附性，即劳动关系的建立是社会保险义务产生的前提条件，无论是职工养老保险还是工伤失业保险，都表现出这一特征。而劳动关系的主体是由《劳动合同法》明确规定的，这样，职业社会保险权利义务主体就被框架于劳动法所适用的主体范围内。劳动者是年满16周岁有劳动能力的自然人，但要获得劳动法的保护，则必须在法定劳动年龄内。法律规定，劳动者法定退休年龄为男性满60周岁，女性工人满50岁周岁(特殊工种除外)，女性工人满55周岁(机关事业单位副高职副处级以上，除本人申请满55岁退休外，延迟到满60周岁退休)。

　　法律规定，劳动者达到法定退休年龄或者依法享受养老保险保险待遇，劳动合同终止。也就是说，按照这一立法逻辑，超过法定退休年龄的劳动者就业，与用人单位建立的是劳务关系，用人单位没有再为超龄劳动者缴纳工伤保险费的义务。这样，达到退休年龄的劳动者在工作时间、工作场所因工作原因造成的伤害，就很难通过工伤认定获得社会法上的救济。

　　但是，现实生活中有几个不容忽视的问题：首先，我国工伤保险制度的设计，是以法定退休年龄作为终止用人单位缴费义务的依据的，这与劳动关系的终止大致一致。而退休年龄的规定又与养老待遇的获得相衔接，也就是说，劳动者退休了，获得了退休金或者养老金，再就业时就不宜继续适用劳动法保护，也就不再通过工伤认定程序获得工伤保险待遇。但是，我国养老保险制度推进的现状表明，大量的农民工在达到法定退休年龄时，由于未缴纳养老保险费或者其他原因无法享受养老保险待遇，而仅靠较低的农村居民养老保险待遇无法满足日常生活需要，当再就业受到伤害时，不能认定工伤，就会出现伤病治愈康复与生活窘迫等双重困境。

　　其次，20世纪末期至今，随着互联网经济的发展和国家逐步放宽劳动关系管制，灵活就业人数大量涌现，个体雇佣、非全日制、新业态容纳了近30%城镇劳动者，新职业人群和新就业方式，对现有正规就业方式的法律保护体系提出了挑战，即这部分劳动者需要纳入社会保险制度，实现社会保险权人人平等。目前，国家和地方层面已经开始重视研究和尝试通过规范化的方法，扩大工伤保险制度的适用范围。

　　记者：对于需要特殊保护的超龄劳动者，是否应作为特殊情形灵活调整申报工伤的受理条件?

　　谢德成：超龄劳动者是重要的就业群体，在现有退休年龄规定不变的条件下，随着人口寿命的增高，再就业群体的规模会不断提高，从长远看，必须全面设计超龄劳动者的劳动保护法律政策，包括法律关系性质、劳动者权利体系、社会保险尤其是工伤保险、团结权行使等，甚至还可以像有些国家一样颁布专门的高龄劳动者法。工伤保险制度的职业关联程度更高，因此制定专门的超龄劳动者权利保护法律法规甚为必要。

　　目前，对超龄劳动者的工伤认定，已经有了一些局部制度上的调适，比如最高人民法院有关工伤认定的答复函指出，对超龄农民工职场伤亡，可以依据《工伤保险条例》进行工伤认定;对离退休后被聘用到其他用人单位，因工伤亡的，如果聘用单位为其缴纳了工伤保险费，应该适用《工伤保险条例》的规定处理。人力资源和社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见(二)》指出：达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老保险待遇,继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，如招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》。广东省于2021年4月出台了《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法(试行)》，将超龄劳动者纳入专门的工伤保险制度。《上海市劳动和社会保障局、上海市医疗保险局关于实施〈上海市工伤保险实施办法〉若干问题的通知》第(二十八)条规定：“本市用人单位聘用的退休人员发生事故伤害的，其工伤认定、劳动能力鉴定按照《实施办法》的规定执行，工伤保险待遇参照《实施办法》的规定由聘用单位支付。”但整体上看，国家层面和绝大部分省份对超龄劳动者的工伤保险问题仍未出台专门政策。

　　目前，西安市有关部门正在酝酿超龄劳动者、新业态从业者、实习生等特殊就业者工伤保险的特殊政策。从以上的规定看，无论是国家层面还是地方层面，基本上都没有整体将超龄劳动者的工伤认定和工伤待遇纳入《工伤保险条例》，有的要么是附有条件的，比如用人单位已经缴纳了工伤保险费;要么是工伤认定与工伤待遇分离的，比如可以进行工伤认定，但待遇由各用工单位支付;要么是特定超龄者，比如农民工、建筑工地的临时工等。

　　记者：对超龄劳动者劳动权益保障问题，请教授提一些法律建议。

　　谢德成：超龄劳动者的雇佣劳动，具有劳动关系的同质性，从属性、人身属性较强，也具有较高的职业风险，再加上群体数量和利益的社会连带性，都有必要建立具有与当代工伤保险制度相似的制度。现有工伤保险制度难以覆盖超龄劳动者，既有立法上的原因，也与操作层面的基金负担风险有关。工伤保险与其他社会保险既有联系，也有区别，其特殊性在于它的目的是防范和及时救治因工业风险所带来的人身和家庭困境，而商业保险的非强制属性和过错责任原则，都无法充分实现对这部分劳动者的保护。本世纪以来，灵活就业形式涌现出的从业者越来越多，但社会法重视传统就业形式，标准化调整社会关系的模式并没有多少改变。

　　从这个背景出发，我认为应该确立一种社会职业风险理念，所有从事职业劳动的从业人员的职场风险都应该纳入到风险防范体系中去。目前，养老保险、医疗保险尽管结构多样，但都实现了全覆盖。具体到工伤保险制度塑造上，将工伤保险覆盖到所有的职业劳动者，包括雇佣劳动者(公务员与参公人员)、不完全劳动关系下的劳动者(准劳动者)、自雇劳动者、超龄雇佣劳动者以及其他具有职业伤害风险的从业人员。结合基金运行模式，可以建立多种层次的工伤保险制度，比如劳动关系模式的工伤保险、公务员工伤保险、灵活就业者工伤保险、家事劳动者工伤保险、超龄劳动者工伤保险等，而具体到从业人员工伤保险制度组合，则要从工伤认定条件、工伤待遇水平及构成以及基金规模多个方面考虑，最终目的是建立一个防范全社会职业风险的工伤保险法律制度体系。(实习记者 谢明静)

　　附： 谢德成教授个人简介

　　谢德成，西北政法大学经济法学院教授(三级)，校学术委员会委员，社会法研究所所长。陕西省人民政府法律顾问。兼任中国社会法学研究会常务理事、劳动法学分会副会长。陕西省法学会社会法学研究会会长。陕西省第十二届、十三届人大常委会立法咨询专家。主要从事劳动关系法、社会保险法的研究。发表论文40多篇，独著1部，合著3部，有8篇论文被《中国社会科学文摘》、人大复印资料《经济法学 劳动法学》《劳动经济与劳动关系》等全文转载或复印。